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  为推动形成以自主技术为核心的知识产权体系以及配合完善国家战略性产业布局，国家设立了集成电路、战略新兴产业、智能制造等产业引导基金。各地也纷纷成立了政府产业基金，用以推动本地经济发展和科技创新。2018年初，北京市设立了规模为300亿元的科技创新母基金，专注于硬科技行业，在早期投资领域进行布局。2019年，四川地区组建了协同发展投资引导基金，计划规模为50亿元，主要用于参股区域内的子基金和直接投资于四川省的“5+1”现代工业体系建设行业、现代服务业、生态环保产业等领域项目。同年5月，山东省滨州市设立了规模为50亿元的新旧动能转换母基金，用于推进传统产业向新兴产业的转型升级。2019年，西部核心城市乌鲁木齐市也提出要搭建百亿级产业引导基金，重点推进新材料、战略新兴产业、民族药、煤化工、农牧业以及文旅产业的招商引资和产业整合工作。可以说，各地政府搭建的产业基金如雨后春笋般破土而出。那么如何充分有效地发挥产业基金的引导功能呢，与市场化的私募基金进行有机结合是必经之路。本文将从如下几个方面进行探讨：

  一、政府产业基金的定位和功能

    与市场化基金相比，政府产业基金有着不同的定位和功能，其本质是在单纯通过市场配置股权资本的机制失灵时，由政府设立政策性基金，以股权投资的形式增加政府资金的供给，发挥政府协调、调配职能和财政扶持功能。抛开国家层面产业基金的战略意义不谈，可以从以下四个角度理解地方政府产业基金的定位和功能：

    1.引导、培育和发展地方特色优势产业

        地方经济发展离不开产业的支撑，政府产业基金可以因地制宜，结合地方先天优势、配套资源、发展潜力等要素，引导、培育和发展地方特色优势产业，发挥相应的作用，配合产业政策落地。

    2.立足产业发展规划，促进招商引资和强链补链

        对于中西部地区而言，招商引资是带动项目落地和实现经济发展的重要路径，能够实现产业有序转移和引导社会资金投资于中西部地区，以促进区域间经济的平衡发展。而政府产业基金能够发挥资本招商的作用，既配套现有产业又进行强链补链，最终实现产业集聚和协同发展的目标。

    3.与市场化基金协同，推动新兴行业和创新性产业的发展

        政府产业基金一般定位为母基金，与招募到的市场化基金共同设立子基金，在克服单纯通过市场配置资本导致的市场失灵问题的同时，能够通过引入市场化的手段推动新兴行业和创新性产业的发展。

  二、政府产业基金的优势与短板

    基于以上的定位和功能，在对投资选择的过程中，除了财务回报指标以外，政府产业基金更加关心投资对地方产业的推动作用以及对地方经济发展的战略意义。其优势与短板都非常明显：

    1.以直接投资的方式解决市场失灵领域的投资需求

        政府产业基金的作用源于政府职能的延伸，以实现政府各种既定的政策目标如经济振兴、产业转型或创业扶持等为目的。政府产业基金与市场化基金相比，其所具有的最大的优势在于能够解决市场失灵的问题。一方面，在重点产业领域，针对投资金额大、投资周期长的战略性融资项目，市场化基金囿于逐利性和短周期的偏好而不愿意参与，而政府产业基金却能够发挥关键性的引导示范作用，运用金融工具推进项目投资和重大项目落地，实现产业重点突破和跨越发展；另一方面，无论是招商引资的项目还是本土企业在起步阶段发生资金不足、在发展过程中出现政策缺失的问题时，政府产业基金介入其中后，都能够发挥一定的扶持作用和背书效应。

    2.扶持方式的科学化

        政府产业基金在一定程度上改变了以往饱受诟病的“撒胡椒面”式拨付扶持资金的模式，将其汇集在一起形成合力，以股权投资的方式支持产业发展。这种直接投资的方式显然有利于对被扶持项目的跟踪、评价与纠偏，在运营良好的情况下还能形成资金的“池效应”，从而进入资金的良性循环。

    3.资本放大效应

        政府参与产业投资的角色正在由直接投资者逐渐转变为间接投资者，政府产业基金最直接的一个作用就是引导社会资金集聚，该类基金能够有效地增加资本的供给，解决资金来源的问题。政府通过将该部分财政资金投入产业基金后引入相配比的增量社会资本，财政资金的投资效应进一步放大。

    4.投后延伸服务

        在项目投后管理过程中，由于产业基金与地方政府存在深度的关联关系，地方政府愿意为基金提供额外的延伸服务，如协调市场、金融、其他方面的配套政策等资源，以确保产业基金引导职能的实现。

        此外，政府产业基金作为实现产业升级的重要工具，在政策调动和资源聚集方面具备突出的优势，更有利于推动金融脱虚向实发展。当然，正因为政府产业基金脱胎于政府职能，其与市场化基金在把握市场机会、投研能力和机制限制等方面也存在着不小的差异与差距。

  三、政府产业基金与市场化基金的有机结合

    （一）政府产业基金层面的举措

      1.引入市场化机制组建产业基金的管理机构

        根据各地政府产业基金的差异化定位，可以对组建基金的管理机构做两种市场化的制度安排：一是不设国有性质的基金管理公司，直接引入高水准的非国有机构作为政府产业基金的管理机构，二是引入合适的非国有机构或团队共同组建混合所有制的政府产业基金管理机构。

        如果因政策限制必须是纯国有的管理机构，由于政府产业基金的管理人员需要掌握全面知识、熟悉产业政策、领会产业发展方向，能够透过母基金监督子基金的运行并穿透到行业以及项目层面。管理人对实现国有资本的保值增值任务负担重大的管理责任，但行业整体的员工收入水平却处于较低的状态，难以吸引更多的优秀人才加入到管理团队中，因此需要平衡好政策引导与市场化运作间的关系，通过合理的容错机制和激励制度调动团队的积极性，进一步提升基金管理水平，提高政府资金的使用效率。

      2.招募对口的专业化子基金

        随着市场的业务分工越来越细，各行各业的专业化程度越来越高，形成了医药健康、新材料、智能制造、新零售领域等各个专业投资板块板块，也催生了各具特色的基金管理机构。按照政府产业基金的定位，从这些机构中遴选到对口的专业化基金管理机构作为子基金的管理人，可以在行业研究、项目把控以及社会资本募集等方面少走很多弯路。

    （二）市场化基金对接政府产业基金应打造的能力

      1.产业整合能力

        与单纯以PE为主的基金管理机构的能力要求不同，要胜任政府产业基金的市场化子基金，首先要打造的是产业整合能力，如需要具备对产业的深度理解，通过投资或投行业务的成功案例树立管理机构相应的行业地位，谙熟产业领域上下游相关企业并对其有一定的影响力等等。

      2.招募社会资本的能力

        在与政府产业基金合作的过程中，市场化基金需要打开对接社会资本的视野：

        上市公司基于自身发展以及市值管理的需求，具有不断进行并购扩张的动力，因此对接同行业的上市公司是首选，引入上市公司作为基金的投资人，兼具规范性、增信效应及退出渠道畅通等综合优势；

        对接上下游产业链主体出资，以资金为纽带推进相关企业抱团发展，强链补链，实现产业集群效益；

        基于区域产业发展的协同性，可以尝试对接省级、地市级、区县级等各级政府产业基金，形成合力，支持产业发展。2019年搭建的乌鲁木齐新奇康医药健康产业基金就引入了自治区科技成果转化引导基金，乌鲁木齐市重点产业引导基金和乌鲁木齐市高新区重点产业引导基金三级国有资本，共同助力区域中药民族药行业的整合壮大。

      3.风险控制能力

        基于政府产业基金保值增值的底线要求，市场化基金与之结合更需要提高风险控制能力，深度打磨包括对产业政策、行业研究、以及项目分析和把控的能力。

      4.投后管理能力

        政府产业基金的期限一般在5-7年左右，在这相对较长的期限里，子基金管理人须做好投后管理工作，防止项目偏离预先制定的目标是重中之重，基金管理人必须具备参与项目重点经营决策的投后管理能力。

      5、沟通协调能力

        鉴于政府产业基金具有延伸政府职能的特殊性，与传统PE相比，需要以换位思考的思维，打造善于与政府发起方进行沟通协调的能力，统筹好稳健发展和效率提升的辩证关系。

从趋势上看，政府产业基金将会在政策与市场竞争的引导下越来越市场化。市场化基金把握好与政府产业基金的合作，将有利于构建PE+产业+并购的投资模式，有利于带动市场化基金打破单一发展的困局，同时促进政府产业基金的优化发展，从而形成正向循环。